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Monitoreo de la gobernabilidad democrática
05-03-2009El default de TGN y las limitaciones de una política económica
El gobierno pretende dirigir las operaciones de TGN y al mismo tiempo le envía un mensaje a las demás empresas: tener buena relación con los funcionarios del Gobierno pasa a ser más importante que mejorar la calidad y el precio de los bienes y servicios ofrecidos a los consumidores.Por Adrián Lucardi
El caso de Transportadora de Gas del Norte S. A. (TGN), empresa intervenida y "coadministrada" desde diciembre último, constituye un claro ejemplo de la voluntad del gobierno argentino de inmiscuirse en la economía de la peor manera: obligando a las empresas a hacer lo que no quieren. Como se muestra en este artículo, la intervención no está justificada porque el default de TGN no amenazaba la provisión del servicio público, y la posible comisión de un delito por parte de sus directivos podría haber sido investigada por la justicia sin necesidad de nombrar un "coadministrador". Y aunque la verdadera razón de la intervención no está del todo clara, ninguna de las alternativas que se barajan resulta satisfactoria de cara al marco institucional del país ni al clima de negocios imperante en el mismo.
Los hechos(1)
El 23 de diciembre de 2008, TGN, concesionaria de alrededor de 5.700km de gasoductos troncales en el país, anunció que no pagaría un vencimiento de deuda de US$ 22,5 millones. De acuerdo con la empresa, el congelamiento de tarifas residenciales vigente desde 1999, las restricciones para exportar gas a Chile y Brasil dispuestas en 2004, y el incremento de sus costos en pesos y dólares, no le dejaban otra alternativa si quería mantener el servicio y respetar el principio de igualdad de trato para sus acreedores.
Unos días más tarde, el Ente Nacional Regulador del Gas (Enargas), organismo que depende del Ministerio de Planificación Federal que conduce Julio De Vido, decidió la intervención de TGN, argumentando la necesidad de asegurar la normal provisión del servicio público. Como interventor fue designado Rubén Darío Pons, un técnico de la Unión Industrial Argentina (UIA), y aunque el gobierno aseguró que su rol se circunscribiría al de un veedor, lo cierto es que la resolución 587 del Enargas lo nombró "coadministrador" de la compañía.
El 5 de enero de 2009, invocando las "graves irregularidades" descubiertas por Pons en los libros de actas de TGN, el Enargas presentó una denuncia penal contra los directivos de la compañía. Éstos habrían sido culpables de declarar el default sin respetar los pasos formales requeridos para ello, así como de haber fraguado un acta al percatarse de su ausencia. Más aún, el default habría sido decidido pese a que la compañía disponía de fondos para hacer frente a sus obligaciones.
El 14 de enero, TGN envió un comunicado a la Comisión Nacional de Valores (CNV, organismo estatal que controla la transparencia de los mercados de valores), ratificando que sus problemas financieros se debían al congelamiento de las tarifas, las restricciones a las exportaciones y el aumento de los costos. También cuestionó la legitimidad del Enargas para decidir la intervención, ya que se trata de una medida que sólo puede ser dispuesta por la Justicia, y en situaciones excepcionales. Además, para limitar la ingerencia del gobierno en sus asuntos internos, la empresa comenzó a analizar la posibilidad de presentarse a un concurso preventivo.
Unos días más tarde, las oficinas de la compañía fueron allanadas, dando origen a la investigación judicial, y la CNV emitió una resolución declarando nulo el default de TGN, debido a las graves irregularidades formales en que la empresa incurrió al declararlo. TGN apeló la medida, y al 11 de febrero la cuestión aún estaba por resolverse.
Reflexiones
El default de TGN muestra las limitaciones de una política económica que pretende mantener estables los precios políticamente sensibles en un contexto de inflación y elevados precios internacionales de los commodities: aunque en el corto plazo los resultados sean exitosos, el congelamiento de tarifas y la restricción de exportaciones desalientan la inversión privada, a la vez que la demanda aumenta debido a los precios artificialmente bajos. En el mediano plazo ello genera un desfase entre oferta y demanda que sólo se puede cubrir mediante subsidios, racionamientos, o un brusco incremento de precios -que probablemente agravará los problemas políticos, como lo muestra el reciente tarifazo eléctrico.
Ahora bien, este es un problema que viene de antiguo, y afecta a empresas de todo tipo: concesionarias de servicios públicos, privatizadas, aerolíneas, petroleras, productores agropecuarios, etc. Lo realmente novedoso (y grave) en el caso de TGN es la situación de incertidumbre que el gobierno generó con la intervención. Oficialmente, la misma se debió a la preocupación por evitar que la cesación de pagos impactara en la provisión de gas a los usuarios, y/o en el suministro a las generadoras eléctricas. Pero el argumento es poco convincente, ya que desde 2002 varias compañías de servicios públicos entraron en default sin que ello afectara sus operaciones. Además, la primera preocupación del interventor consistió en buscar pruebas de que los directivos de TGN declararon el default de manera irregular. Pero si lo que realmente preocupa al gobierno es la posible comisión de un delito, la intervención resulta totalmente superflua, ya que el artículo 52 de la ley 24.076 faculta al Enargas para examinar los libros de actas de la compañía, y en todo caso la decisión final debe quedar en manos de la Justicia, no del Poder Ejecutivo.
En suma, el nombramiento de un interventor facultado para "coadministrar" la compañía no obedece a razones técnicas, sino políticas: el gobierno pretende dirigir las operaciones de TGN, o al menos tener la capacidad de vetar aquellas decisiones que no sean de su agrado. Ello es preocupante por varios motivos. En primer lugar, por la ineficiencia que muestran las compañías que actúan de acuerdo al criterio de la conveniencia política y no de la obtención de beneficios en el mercado. En segundo lugar, por el mensaje que se envía a las demás empresas: tener buena relación con los funcionarios del gobierno pasa a ser más importante que mejorar la calidad y el precio de los bienes y servicios ofrecidos a los consumidores. Y en tercer lugar, porque ninguna de las explicaciones que barajan sobre los verdaderos motivos por los que el gobierno intervino TGN resultan alentadoras para el clima de negocios predominante en la Argentina actual.
Una primera posibilidad es que el gobierno pretenda evitar una cadena de defaults privados que encarecerían el crédito externo, deteriorando aún más la imagen del país en el mundo. La intervención de TGN apuntaría a: 1) presionar al grupo Techint, que controla el 56% de la compañía, para que busque la forma de levantar el default; y 2) lanzar una advertencia a otras empresas concesionarias para que no se declaren en cesación de pagos. Ahora bien, si al gobierno realmente le preocupa que las compañías argentinas no entren en default, debería preocuparse por las causas y no por los efectos del problema; en otras palabras, debería revisar su propia política económica, que ha congelado los ingresos y aumentado los costos de numerosas empresas, reduciendo los incentivos para invertir y generar crecimiento. Lamentablemente, el caso del INDEC parece mostrar que al gobierno no le preocupa solucionar ni las causas ni los efectos de los problemas, sino tan solo adulterar los indicadores: no importa que a las compañías les vaya mal, siempre que técnicamente no caigan en default, porque se trata de una palabrita que espanta a los inversores.
Alternativamente, se ha sugerido que el gobierno estaría interesado en levantar el default porque uno de los acreedores de TGN es la ANSeS, y se quiere mostrar que no tolerará que los fondos de las jubilaciones entren en cesación de pagos. Pero si el origen de los problemas financieros de TGN es la errada política económica del gobierno, una intervención no va a solucionar nada, ya que el problema no es administrativo, sino de reglas de juego. Y ello por no mencionar el mediocre desempeño que en todo el mundo muestran las empresas que se guían por criterios políticos.
Las otras dos explicaciones que se han propuesto para dar cuenta de la intervención resultan aún menos alentadoras. Una es que el gobierno pretende "bajarle el precio" a TGN, de forma que un empresario amigo pueda comprar el paquete accionario. Una estrategia similar ya se aplicó con Aerolíneas, donde el congelamiento de los pasajes y el apoyo a los constantes paros del personal sirvieron para "mostrar" que la compañía estaba mal administrada, y justificar la estatización. La otra es que la intervención sea una devolución de favores por el escándalo de Skanska, ya que en su momento TGN fue una de las empresas que llamó la atención sobre los sobreprecios que se habían pagado en la ampliación de dos gasoductos.
Conclusiones
El tiempo dirá cuál fue la verdadera razón detrás de la intervención de TGN. Lo grave es que hoy todo parece indicar que el amiguismo y la discrecionalidad van a ser cada vez más importantes en el funcionamiento de la economía. El default de TGN se produjo en un mundo de emisión de dinero, congelamiento de tarifas, restricciones a las exportaciones, amenazas a los empresarios para que no aumenten los precios, estatización de las jubilaciones, perdón a los evasores impositivos y aumento de la presión tributaria sobre aquellos que cumplen con la ley. Después de la intervención, parece ser que incluso una empresa lo suficientemente productiva como para generar beneficios en estas condiciones, va a necesitar amigarse con algún funcionario del gobierno para seguir obteniendo ganancias.
Adrián Lucardi es Investigador Asociado del Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina (CADAL).
(1) Esta sección ha sido elaborada en base a lo publicado en la versión electrónica de los diarios La Nación y Clarín entre el 20/12/2008 y el 11/02/2009; la ley 24.076 (marco regulatorio para el gas natural); la resolución 587 del Enargas (que dispuso la intervención de TGN); la resolución 16.060 de la CNV; y datos proporcionados por fuentes del sector.
Adrián LucardiConsejero AcadémicoEs profesor asociado de tiempo completo en el Departamento de Ciencia Política del ITAM (México). Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de San Andrés (Buenos Aires) y doctor en Ciencia Política por la Washington University in St. Louis (Estados Unidos). Su trabajo fue publicado en The Journal of Politics, British Journal of Political Science, Comparative Political Studies y Legislative Studies Quarterly, entre otros.
El caso de Transportadora de Gas del Norte S. A. (TGN), empresa intervenida y "coadministrada" desde diciembre último, constituye un claro ejemplo de la voluntad del gobierno argentino de inmiscuirse en la economía de la peor manera: obligando a las empresas a hacer lo que no quieren. Como se muestra en este artículo, la intervención no está justificada porque el default de TGN no amenazaba la provisión del servicio público, y la posible comisión de un delito por parte de sus directivos podría haber sido investigada por la justicia sin necesidad de nombrar un "coadministrador". Y aunque la verdadera razón de la intervención no está del todo clara, ninguna de las alternativas que se barajan resulta satisfactoria de cara al marco institucional del país ni al clima de negocios imperante en el mismo.
Los hechos(1)
El 23 de diciembre de 2008, TGN, concesionaria de alrededor de 5.700km de gasoductos troncales en el país, anunció que no pagaría un vencimiento de deuda de US$ 22,5 millones. De acuerdo con la empresa, el congelamiento de tarifas residenciales vigente desde 1999, las restricciones para exportar gas a Chile y Brasil dispuestas en 2004, y el incremento de sus costos en pesos y dólares, no le dejaban otra alternativa si quería mantener el servicio y respetar el principio de igualdad de trato para sus acreedores.
Unos días más tarde, el Ente Nacional Regulador del Gas (Enargas), organismo que depende del Ministerio de Planificación Federal que conduce Julio De Vido, decidió la intervención de TGN, argumentando la necesidad de asegurar la normal provisión del servicio público. Como interventor fue designado Rubén Darío Pons, un técnico de la Unión Industrial Argentina (UIA), y aunque el gobierno aseguró que su rol se circunscribiría al de un veedor, lo cierto es que la resolución 587 del Enargas lo nombró "coadministrador" de la compañía.
El 5 de enero de 2009, invocando las "graves irregularidades" descubiertas por Pons en los libros de actas de TGN, el Enargas presentó una denuncia penal contra los directivos de la compañía. Éstos habrían sido culpables de declarar el default sin respetar los pasos formales requeridos para ello, así como de haber fraguado un acta al percatarse de su ausencia. Más aún, el default habría sido decidido pese a que la compañía disponía de fondos para hacer frente a sus obligaciones.
El 14 de enero, TGN envió un comunicado a la Comisión Nacional de Valores (CNV, organismo estatal que controla la transparencia de los mercados de valores), ratificando que sus problemas financieros se debían al congelamiento de las tarifas, las restricciones a las exportaciones y el aumento de los costos. También cuestionó la legitimidad del Enargas para decidir la intervención, ya que se trata de una medida que sólo puede ser dispuesta por la Justicia, y en situaciones excepcionales. Además, para limitar la ingerencia del gobierno en sus asuntos internos, la empresa comenzó a analizar la posibilidad de presentarse a un concurso preventivo.
Unos días más tarde, las oficinas de la compañía fueron allanadas, dando origen a la investigación judicial, y la CNV emitió una resolución declarando nulo el default de TGN, debido a las graves irregularidades formales en que la empresa incurrió al declararlo. TGN apeló la medida, y al 11 de febrero la cuestión aún estaba por resolverse.
Reflexiones
El default de TGN muestra las limitaciones de una política económica que pretende mantener estables los precios políticamente sensibles en un contexto de inflación y elevados precios internacionales de los commodities: aunque en el corto plazo los resultados sean exitosos, el congelamiento de tarifas y la restricción de exportaciones desalientan la inversión privada, a la vez que la demanda aumenta debido a los precios artificialmente bajos. En el mediano plazo ello genera un desfase entre oferta y demanda que sólo se puede cubrir mediante subsidios, racionamientos, o un brusco incremento de precios -que probablemente agravará los problemas políticos, como lo muestra el reciente tarifazo eléctrico.
Ahora bien, este es un problema que viene de antiguo, y afecta a empresas de todo tipo: concesionarias de servicios públicos, privatizadas, aerolíneas, petroleras, productores agropecuarios, etc. Lo realmente novedoso (y grave) en el caso de TGN es la situación de incertidumbre que el gobierno generó con la intervención. Oficialmente, la misma se debió a la preocupación por evitar que la cesación de pagos impactara en la provisión de gas a los usuarios, y/o en el suministro a las generadoras eléctricas. Pero el argumento es poco convincente, ya que desde 2002 varias compañías de servicios públicos entraron en default sin que ello afectara sus operaciones. Además, la primera preocupación del interventor consistió en buscar pruebas de que los directivos de TGN declararon el default de manera irregular. Pero si lo que realmente preocupa al gobierno es la posible comisión de un delito, la intervención resulta totalmente superflua, ya que el artículo 52 de la ley 24.076 faculta al Enargas para examinar los libros de actas de la compañía, y en todo caso la decisión final debe quedar en manos de la Justicia, no del Poder Ejecutivo.
En suma, el nombramiento de un interventor facultado para "coadministrar" la compañía no obedece a razones técnicas, sino políticas: el gobierno pretende dirigir las operaciones de TGN, o al menos tener la capacidad de vetar aquellas decisiones que no sean de su agrado. Ello es preocupante por varios motivos. En primer lugar, por la ineficiencia que muestran las compañías que actúan de acuerdo al criterio de la conveniencia política y no de la obtención de beneficios en el mercado. En segundo lugar, por el mensaje que se envía a las demás empresas: tener buena relación con los funcionarios del gobierno pasa a ser más importante que mejorar la calidad y el precio de los bienes y servicios ofrecidos a los consumidores. Y en tercer lugar, porque ninguna de las explicaciones que barajan sobre los verdaderos motivos por los que el gobierno intervino TGN resultan alentadoras para el clima de negocios predominante en la Argentina actual.
Una primera posibilidad es que el gobierno pretenda evitar una cadena de defaults privados que encarecerían el crédito externo, deteriorando aún más la imagen del país en el mundo. La intervención de TGN apuntaría a: 1) presionar al grupo Techint, que controla el 56% de la compañía, para que busque la forma de levantar el default; y 2) lanzar una advertencia a otras empresas concesionarias para que no se declaren en cesación de pagos. Ahora bien, si al gobierno realmente le preocupa que las compañías argentinas no entren en default, debería preocuparse por las causas y no por los efectos del problema; en otras palabras, debería revisar su propia política económica, que ha congelado los ingresos y aumentado los costos de numerosas empresas, reduciendo los incentivos para invertir y generar crecimiento. Lamentablemente, el caso del INDEC parece mostrar que al gobierno no le preocupa solucionar ni las causas ni los efectos de los problemas, sino tan solo adulterar los indicadores: no importa que a las compañías les vaya mal, siempre que técnicamente no caigan en default, porque se trata de una palabrita que espanta a los inversores.
Alternativamente, se ha sugerido que el gobierno estaría interesado en levantar el default porque uno de los acreedores de TGN es la ANSeS, y se quiere mostrar que no tolerará que los fondos de las jubilaciones entren en cesación de pagos. Pero si el origen de los problemas financieros de TGN es la errada política económica del gobierno, una intervención no va a solucionar nada, ya que el problema no es administrativo, sino de reglas de juego. Y ello por no mencionar el mediocre desempeño que en todo el mundo muestran las empresas que se guían por criterios políticos.
Las otras dos explicaciones que se han propuesto para dar cuenta de la intervención resultan aún menos alentadoras. Una es que el gobierno pretende "bajarle el precio" a TGN, de forma que un empresario amigo pueda comprar el paquete accionario. Una estrategia similar ya se aplicó con Aerolíneas, donde el congelamiento de los pasajes y el apoyo a los constantes paros del personal sirvieron para "mostrar" que la compañía estaba mal administrada, y justificar la estatización. La otra es que la intervención sea una devolución de favores por el escándalo de Skanska, ya que en su momento TGN fue una de las empresas que llamó la atención sobre los sobreprecios que se habían pagado en la ampliación de dos gasoductos.
Conclusiones
El tiempo dirá cuál fue la verdadera razón detrás de la intervención de TGN. Lo grave es que hoy todo parece indicar que el amiguismo y la discrecionalidad van a ser cada vez más importantes en el funcionamiento de la economía. El default de TGN se produjo en un mundo de emisión de dinero, congelamiento de tarifas, restricciones a las exportaciones, amenazas a los empresarios para que no aumenten los precios, estatización de las jubilaciones, perdón a los evasores impositivos y aumento de la presión tributaria sobre aquellos que cumplen con la ley. Después de la intervención, parece ser que incluso una empresa lo suficientemente productiva como para generar beneficios en estas condiciones, va a necesitar amigarse con algún funcionario del gobierno para seguir obteniendo ganancias.
Adrián Lucardi es Investigador Asociado del Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina (CADAL).
(1) Esta sección ha sido elaborada en base a lo publicado en la versión electrónica de los diarios La Nación y Clarín entre el 20/12/2008 y el 11/02/2009; la ley 24.076 (marco regulatorio para el gas natural); la resolución 587 del Enargas (que dispuso la intervención de TGN); la resolución 16.060 de la CNV; y datos proporcionados por fuentes del sector.
