Sobre el final de su primer año de mandato, el gobierno de Luiz Inacio Lula da Silva ha logrado un importante objetivo de agenda y a la vez un resonante éxito político al ser aprobadas en el Congreso Federal las Reformas Constitucionales Tributaria y Previsional. Desde que ambas Propuestas de Enmienda Constitucional (PEC) fueran simbólicamente presentadas al Congreso por el presidente, 7 meses y algunos días de intensas negociaciones han pasado y su tratamiento ha sido el centro de la agenda política domestica brasileña en el segundo trimestre del 2003.

Por Matías Franchini

Sobre el final de su primer año de mandato, el gobierno del Partido de los Trabajadores (PT), encarnado en la figura de Luiz Inacio Lula da Silva ha logrado un importante objetivo de agenda y a la vez un resonante éxito político al ser aprobadas en el Congreso Federal las Reformas Constitucionales Tributaria y Previsional. Desde que ambas Propuestas de Enmienda Constitucional (PEC) fueran simbólicamente presentadas al Congreso por el presidente -y los gobernadores estaduales allá por abril de 2003- 7 meses y algunos días de intensas negociaciones han pasado y su tratamiento ha sido el centro de la agenda política domestica brasileña en el segundo trimestre del año que se fue. Lula y sus aliados fueron capaces de convertir en realidad una legislación constitucional que ni el propio Fernando Henrique Cardozo pudo lograr, demostrando por un lado una gran capacidad de captación de adhesiones opositoras, y por otro dando muestra de una férrea disciplina hacia las filas del PTy otras fuerzas de la base aliadas. Además, a pesar de los resquemores que generaba la figura del actual presidente antes de su asunción, este mostró un fuerte compromiso con las reformas aun cuando estas fueron criticadas, inclusive por sectores tradicionalmente cercanos al PT. El gobierno debió enfrentar las demandas de los partidos de la oposición, las exigencias de los poderosos gobernadores estaduales, los radicales de su propio partido, una prolongada huelga de los servidores públicos, manifestaciones de centrales empresariales y la propia crítica de la CUT (Central Única de Trabajadores). Sin embargo, las reformas se aprobaron.

Reforma Previsional

La Propuesta de Enmienda Constitucional en materia Previsional fue presentada al Congreso Federal con la intención de frenar el enorme y progresivo déficit que arroja el sector. El mismo ha venido aumentando de manera alarmante en los últimos y se prevé que alcance los R$ 28 mil millones en el 2003, casi un 30% mas que en el 2002. La razón de tal desequilibrio en las cuentas se debía, en gran parte, a los enormes beneficios que la normativa previsional otorgaba a los jubilados, especialmente los pasivos del funcionariado público. Los principios de paridad (ajustes en los salarios de funcionarios públicos implican ajustes en jubilaciones) e integralidad (remuneración jubilatoria es igual al ultimo salario), las reglas laxas para el retiro anticipado y la compatibilidad entre salario y jubilación, hacían insostenible a mediano plazo el sistema previsional.

La Reforma Previsional votada por el Congreso Federal respetó en gran parte la idea original del proyecto presentado por el gobierno de Lula, siendo en este sentido un logro mayor que la tributaria, de limitado alcance. Sin embargo, durante el tramite de la iniciativa por el Senado, surgió la necesidad de incluir en una enmienda paralela los puntos polémicos sobre los que no hubo acuerdo, preservando así el cuerpo de la reforma y evitando que esta volviese a la Cámara de Diputados.

De la reforma aprobada, estos son los puntos principales:

• El tope de la jubilación de los trabajadores privados sube de  R$ 1864,34 a R$ 2400. A partir de enero de 2004, los trabajadores privados que contribuyen sobre el tope del INSS (Instituto Nacional de Seguro Social) pasarán a tener un descuento mensual de R$ 262, en contraste con los R$ 205.63 actuales.

• Edad mínima: aumenta a los 60 años para el hombre y 55 para la mujer. Se establece como requisito, para la jubilación pública, 20 años de servicio.

• Gravamen a los Inactivos: a partir de marzo de 2004, los servidores públicos jubilados y pensionados pasarán a pagar la contribución previsional, equivalente a un 11% de su ingreso. Quedarán exentos del pago del tributo aquellos que ganen menos R$ 1200 en Estados y Municipios y R$ 1440 en el caso de los federales.

• Rebaja en Pensiones: las pensiones dejadas por servidores públicos a sus dependientes serán pagadas integralmente hasta un valor de R$ 2400; a partir de ese valor, será aplicado un 30% de descuento.

• Subtopes salariales en los Estados: los funcionarios públicos de la justicia estadual, tendrán como límite el salario de los desembargadores. Los funcionarios del poder ejecutivo estadual, la remuneración del gobernador y los servidores de legislativos estaduales, el salario de los legisladores. 

• Transición: habrá descuentos para quienes se jubilen antes de la edad mínima establecida (55 años para la mujer, 60 para el hombre). Hasta el 31 de diciembre de 2005, la reducción será de 3.5% por año de anticipación, después de esas fecha el nivel se elevará al 5%.

• Integralidad (monto de la jubilación equivalente al salario que recibían siendo activos): el beneficio se mantiene solo para los actuales servidores sujeto a 3 requisitos: edad mínima de jubilación (55 y 60 años), tiempo de aporte mínimo (30 años para la mujer, 35 para el hombre) y tiempo mínimo de servicio publico (20 años, siempre que 10 sean de carrera y en el ultimo cargo). La reforma termina con la integralidad para los futuros servidores.

• Paridad: el principio de la paridad implica que un ajuste en los salarios de los funcionarios públicos, es aplicado automáticamente a los jubilados del mismo sector. La reforma deroga este instrumento para los futuros servidores. Sin embargo, para los actuales se garantiza una aplicación parcial del principio que deberá ser definido por ley.

• Fondos de Pensión: la reforma establece un tope de jubilación de R$ 2400 para los futuros funcionarios públicos. A la vez, contempla la creación de fondos previsionales complementarios para aquellos que deseen recibir un beneficio superior al establecido. El mecanismo debe ser definido por ley.

Como se dijo anteriormente, la reforma previsional no ha acabado ya que por el Congreso todavía transita la PEC paralela que, tras ser aprobada en Cámara de Senadores, aguarda su turno en Diputados, aun sin fecha cierta. Esta iniciativa, en el caso de ser aprobada, modificaría el cuerpo principal de la reforma en lo que se refiere a gravamen a inactivos, reglas de transición, paridad y subtope de los funcionarios estaduales. Sin embargo, la mayor parte  ha sido hecha y el gobierno espera que progresivamente el sistema previsional se encamine hacia el equilibrio.

Reforma Tributaria

Sobre la reforma tributaria vale hacer una aclaración, que tiene que ver con el alcance limitado que la misma tuvo al salir del Senado, cámara en la que enfrentó la mayor oposición. La primera intención primera gobierno en su propuesta era la de simplificar el sistema tributario brasileño, a través de la unificación de las alícuotas del Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) y poner fin al instrumento de incentivo tributario tan utilizado por los Estados, vulgarmente llamado guerra fiscal; esta era, valga la expresión, la columna vertebral de la iniciativa. Sin embargo, las necesidades financieras de la administraciones nacional y estaduales, la presión de los legisladores de la oposición no ligados a los gobernadores (que fueron un apoyo importante para Lula) frustraron la posibilidad de tener una reforma profunda y enmarcada en los cánones enunciados por el gobierno. De todos modos y como se verá, esto no implica que se haya renunciado a la idea original, la enmienda votada en diciembre puede entenderse como el principio del proceso de reforma.

Como se dijo anteriormente, mientras que la enmienda previsional votada respetó la idea original planteada por el gobierno, la reforma tributaria sufrió una serie de modificaciones a lo largo del proceso de negociación, dejando las partes esenciales para tratamiento futuro. De esta forma, para contentar a gobierno, gobernadores y legisladores, la tributaria fue dividida en tres partes o fases, siendo aprobada solamente la primera de ellas, llamada “emergencial”, que asegura al fisco federal y a los estados una base de recaudación para el 2004.
La primer fase, la que fue enmendada a la constitución en diciembre ultimo establece las siguientes medidas, algunas de las cuales son aplicables inmediatamente mientras que otras necesitan ser reglamentadas a través de distintos instrumentos:

• CPMF (Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros): el impuesto fue prorrogado hasta 2007, con una alícuota de 0.38% aunque se establece la posibilidad de reducirla a partir de 2005. Esta medida asegura ingresos fiscales de alrededor de R$ 20 mil millones al año. La propuesta original del gobierno preveía el establecimiento definitivo de la CPMF en una franja que oscilaba entre 0.08 y 0.38%. Su aplicación es inmediata.

• DRU (Desvinculación de las Recaudación de la Unión): este mecanismo es prorrogado hasta 2007 y le permite al gobierno usar libremente el 20% de la recaudación de los principales tributos, que equivale aproximadamente a R$ 60.000 millones. En este caso se respeto la idea original. Tambien es de aplicación  Inmediata.

• CIDE (Contribución de Intervención sobre Dominio Económico)-Impuesto a los Combustibles: se establece que la Administración Federal compartirá el 25% de estos ingresos con Estados y Municipios, alrededor de R$ 1800 millones en 2004. A la vez, se extiende el cobro del impuesto a la importación. Esta medida no estaba contemplada en la enmienda original, fue introducida por la Cámara de Diputados y ratificada por el Senado. Requiere una ley ordinaria que defina los criterios de distribución.

• IPI (Impuesto a la Producción Industrial): se estableció su reducción, aunque se necesita sea reglamentado por un decreto ministerial.

• Desgravación de exportaciones y fondo de compensación: se quita todo impuesto a las exportaciones y se crea un fondo para compensar a los Estados por la merma de ingresos. Una ley complementaria debe establecer los criterios para repartir los R$ 6500 millones.  

• COFINS (Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social): se estableció el fin de la acumulación del impuesto, se decidió cobrarla solo en el fin de la cadena de comercialización y se extendió a bienes importados. La definición de la alícuota fue adoptada por una Medida Provisoria que la elevo de 3% a 7.6%.

• Contribución Previsional: pasa a gravar la facturación de las empresas. Para entrar en vigor necesita de una ley ordinaria o Medida Provisoria.

• FPM (Fondo de Participación de los Municipios): este fondo, integrado por un porcentaje de la recaudación del IPI (Impuesto sobre productos Industrializados) y del IR (Impuesto a la Renta), es incrementado en un 1%, asegurando a los municipios R$ 1000 millones adicionales para 2004 y R$ 1500 millones para 2005 y 2006.

• Supersimples: facilita el pago de impuestos para pequeñas medianas empresas, al unificar impuestos federales, estaduales y municipales. Necesita de una ley complementaria para entrar en vigor.

La segunda y tercer fase del Proyecto de Enmienda Tributaria vuelve a Cámara de Diputados para ser tratada durante el 2004 y contiene las medidas principales planteadas por el gobierno en abril de 2003. La segunda fase es de carácter transitorio y servirá para la unificación del disperso ICMS (que actualmente 27 legislaciones diferentes, una para cada Estado y Distrito Federal y 44 alícuotas), la adopción de medidas para el fin de la guerra fiscal (competencia entre los estados por inversiones vía reducción de impuestos) y en general, para preparar el sistema para la fase siguiente. La tercera fase entonces, por algunos llamada “estructurante” , prevé la unificaron de los impuestos sobre la producción en el único instrumento del IVA (Impuesto al Valor Agregado) y comenzaría a ser aplicado en 2007. 

Matías Franchini

Consejero Académico

Es Profesor Principal de la Facultad de Estudios Internacionales, Políticos y Urbanos de la Universidad del Rosario, en Bogotá. Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad de Brasilia y Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Católica de Buenos Aires. Fue investigador visitante en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton. Es autor de varias publicaciones en inglés, portugués y español en las áreas de gobernanza global, estudios latinoamericanos y política internacional del cambio climático.